吳文其訴上海市虹口區(qū)國家稅務(wù)局信息公開申請(qǐng)答復(fù)案
【要點(diǎn)提示】
《政府信息公開條例》中“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定。對(duì)此，法院應(yīng)當(dāng)采用實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)予以復(fù)審，有條件地準(zhǔn)用現(xiàn)有法律規(guī)定、參考理論界通識(shí)及指導(dǎo)案例準(zhǔn)確認(rèn)定“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”，防止行政機(jī)關(guān)利用法律概念的不確定性，濫用公開豁免理由，保障信息公開申請(qǐng)人的知情權(quán)。
【案例索引】
一審：上海市虹口區(qū)人民法院（2011）虹行初字第33號(hào)（2011年8月21日）
【案情】
原告：吳文其
被告：上海市虹口區(qū)國家稅務(wù)局（以下簡稱虹口國稅局）
上海市虹口區(qū)人民法院經(jīng)審理查明：2010年11月25日，吳文其向虹口國稅局申請(qǐng)公開“（一）申太房屋拆遷公司2002年8月至2004年12月31日稅務(wù)變更申請(qǐng)表的復(fù)印件；（二）該公司2002年8月至2004年12月31日稅務(wù)登記證件的內(nèi)容”兩項(xiàng)信息。虹口國稅局當(dāng)日向吳文其出具收件回執(zhí)。經(jīng)審查，虹口國稅局認(rèn)為吳文其申請(qǐng)公開的第（一）項(xiàng)信息中，財(cái)務(wù)印鑒、企業(yè)印鑒和公司電話號(hào)碼為商業(yè)秘密，個(gè)人印鑒為個(gè)人隱私，遂于2010年12月10日向上海申太房屋動(dòng)拆遷有限公司（以下簡稱申太公司）發(fā)出意見征詢單，因申太公司于2010年12月14日答復(fù)不同意提供該信息，遂根據(jù)《政府信息公開條例》第23條之規(guī)定，不予公開該項(xiàng)信息；虹口國稅局認(rèn)為吳文其申請(qǐng)公開的第（二）項(xiàng)信息屬于依申請(qǐng)公開的政府信息，根據(jù)《政府信息公開條例》第21條第（1）項(xiàng)之規(guī)定可予公開。據(jù)此，虹口國稅局于2010年12月15日作出滬國稅虹告字[2010]第6號(hào)政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)。吳文其于2010年12月18日收到虹口國稅局答復(fù)及其提供的“上海申太房屋動(dòng)拆遷有限公司稅務(wù)登記證件內(nèi)容（2002.8—2004.12）”后，向上海市國家稅務(wù)局申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)維持了虹口國稅局作出的答復(fù)。吳文其不服，認(rèn)為虹口國稅局公開的申太公司稅務(wù)登記證件中的法定代表人與其自行取得的材料不一致，公開內(nèi)容虛假，其申請(qǐng)公開的信息不屬于商業(yè)秘密，虹口國稅局應(yīng)當(dāng)公開，遂起訴至上海市虹口區(qū)人民法院，請(qǐng)求撤銷滬國稅虹告字[2010]第6號(hào)政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)。
【審判】
上海市虹口區(qū)人民法院認(rèn)為：被告作為行政機(jī)關(guān)，具有受理向其提出的政府信息公開申請(qǐng)并作出答復(fù)的法定職權(quán)。原告向被告申請(qǐng)公開的兩項(xiàng)信息均關(guān)涉稅務(wù)管理方面，根據(jù)《政府信息公開條例》第17條的規(guī)定，屬于作為稅務(wù)管理部門的被告的職權(quán)范圍。被告收到原告政府信息公開申請(qǐng)后，認(rèn)為原告申請(qǐng)公開的第（二）項(xiàng)信息屬于依申請(qǐng)公開的信息，并于法定期限內(nèi)如實(shí)提供給原告。該項(xiàng)行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法，依法可予以維持。
對(duì)于原告申請(qǐng)公開的第（一）項(xiàng)信息，被告認(rèn)為財(cái)務(wù)印鑒、企業(yè)印鑒和公司電話號(hào)碼系商業(yè)秘密，個(gè)人印鑒系個(gè)人隱私，因權(quán)利人不同意公開，故不予公開。對(duì)此，本院認(rèn)為：根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第10條第3款之規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益、具有實(shí)用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。而公司電話號(hào)碼作為聯(lián)系方式是公司開展經(jīng)營活動(dòng)的條件之一，財(cái)務(wù)印鑒、企業(yè)印鑒是公司在經(jīng)營活動(dòng)中進(jìn)行意思表示的一種確認(rèn)形式，三者通過對(duì)外公開或出示，發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，不符合商業(yè)秘密不為公眾所知悉的特征，不屬于商業(yè)秘密。至于個(gè)人隱私，一般是指公民個(gè)人生活中不向公眾公開的、不愿公眾知悉的、與公共利益無關(guān)的個(gè)人信息。而個(gè)人印鑒為個(gè)人進(jìn)行意思表示的一種確認(rèn)形式，同簽名一樣，通過出示發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，具有對(duì)外性，不符合個(gè)人隱私不向公眾所公開、不愿公眾所知悉的特征，不屬于個(gè)人隱私。綜上，被告認(rèn)定原告申請(qǐng)公開的第（一）項(xiàng)信息中含有商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，缺乏事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，應(yīng)予撤銷。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)第一目、第二目之規(guī)定，判決：一、撤銷滬國稅虹告字[2010]第6號(hào)政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)中第一項(xiàng)答復(fù)的行政行為，針對(duì)原告吳文其的第（一）項(xiàng)政府信息公開申請(qǐng)，被告上海市虹口區(qū)國家稅務(wù)局應(yīng)當(dāng)自本判決生效之日起十五個(gè)工作日內(nèi)依法重新作出答復(fù)；二、維持滬國稅虹告字[2010]第6號(hào)政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)中第二項(xiàng)答復(fù)的行政行為。
【評(píng)析】（---童婭瓊）
政府信息公開的動(dòng)機(jī)和本質(zhì)是保障公眾對(duì)政府信息的知情權(quán)。自2008年5月1日《政府信息公開條例》施行以來，其的確在保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、提高政府工作透明度和公信力等方面起到了積極作用，同時(shí)也暴露出一些值得思考和亟待解決的問題。如本案關(guān)于“商業(yè)秘密”和“個(gè)人隱私”的認(rèn)定，由于《政府信息公開條例》并未對(duì)兩者進(jìn)行界定，導(dǎo)致實(shí)踐中各行政機(jī)關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不甚統(tǒng)一，法院司法審查時(shí)往往寬嚴(yán)不一，從而影響到政府信息的實(shí)際公開范圍。
一、《政府信息公開條例》中關(guān)于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的規(guī)定
《政府信息公開條例》體現(xiàn)了政府信息“以公開為原則，以不公開為例外”。在不予公開的政府信息范圍中，商業(yè)秘密、個(gè)人隱私是主要的公開豁免理由之一，集中體現(xiàn)在《政府信息公開條例》第14條第4款和第23條之中。第14條第4款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。第23條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。
根據(jù)上述規(guī)定，凡涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息原則上不公開，除非權(quán)利人同意或基于公共利益需要。《政府信息公開條例》對(duì)于公開范圍的這一限制，其實(shí)是在平衡權(quán)利人保密的利益與公眾知情的利益。但缺失商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的明確界定，又使行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行個(gè)案裁量時(shí)往往空間過大，成為行政機(jī)關(guān)拒絕公開政府信息的有利“擋箭牌”。本案即是因被告存在濫用“商業(yè)秘密”與“個(gè)人隱私”這兩個(gè)不確定的法律概念之嫌，拒絕公開政府信息而引發(fā)的行政訴訟。
二、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私由誰、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定
《政府信息公開條例》第23條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見。由此可見，商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的認(rèn)定主體為行政機(jī)關(guān)。因以商業(yè)秘密、個(gè)人隱私限制公開范圍的規(guī)定，本就是平衡申請(qǐng)人知情權(quán)與第三方保密權(quán)的產(chǎn)物，若將商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的認(rèn)定權(quán)交由第三方行使，勢(shì)必造成兩種權(quán)利的失衡，申請(qǐng)人獲取信息的愿望實(shí)際落空。故對(duì)于行政機(jī)關(guān)將商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的認(rèn)定權(quán)交由第三方行使并直接采納第三方認(rèn)定結(jié)論的情況，法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)所作出的信息公開申請(qǐng)答復(fù)屬事實(shí)認(rèn)定不清。
三、是否必經(jīng)征詢程序
《政府信息公開條例》第23條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。結(jié)合《政府信息公開條例》第8條、第14條第4款之規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公開信息會(huì)影響“三安全、一穩(wěn)定”等原因而明確不予以公開的情況，征詢程序不是必經(jīng)程序。因?yàn)榇藭r(shí)行政機(jī)關(guān)的決定是不公開，未對(duì)第三方保密權(quán)造成任何影響，但行政機(jī)關(guān)必須承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，證明其所作出的不公開決定不因第三方同意公開而有所改變。如不能充分舉證，行政機(jī)關(guān)將因未經(jīng)征詢程序而違法。除上述情況外，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求第三方意見，并予以充分尊重。即使行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開相關(guān)信息可能對(duì)公共利益造成重大影響而決定公開時(shí)，也應(yīng)當(dāng)先行征求第三方意見。但此時(shí)“尊重”體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方，而非采納第三方與行政機(jī)關(guān)不一致的意見。
四、采用何種司法審查標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審商業(yè)秘密和個(gè)人隱私
行政機(jī)關(guān)對(duì)于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的認(rèn)定，法院應(yīng)當(dāng)采用形式審查還是實(shí)體審查，目前還存在爭議。所謂形式審查，即不重新審查是否構(gòu)成商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，而僅僅對(duì)于是否經(jīng)過征詢程序進(jìn)行審查，充分尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的認(rèn)定。所謂實(shí)體審查，即重新審查是否構(gòu)成商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定不能不加判斷地認(rèn)可。鑒于商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的認(rèn)定屬信息公開申請(qǐng)答復(fù)行為作出之重要的事實(shí)依據(jù)，為行政行為合法與否的要件之一，法院應(yīng)當(dāng)采取實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)予以全面復(fù)審，同時(shí)也避免行政機(jī)關(guān)濫用商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的概念，與第三方形成不公開相關(guān)信息的合謀。本案即采用實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)定被告認(rèn)為原告申請(qǐng)公開的信息中含有商業(yè)秘密和個(gè)人隱私缺乏事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)，并予以撤銷。
