這兩天正好，中國稅務(wù)報(bào)報(bào)道了溫州國稅成為企業(yè)破產(chǎn)申請(qǐng)人，在企業(yè)欠稅時(shí)到法院申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)清算的新聞。對(duì)此，筆者認(rèn)為，稅務(wù)局不能成為破產(chǎn)申請(qǐng)人，理由如下：
第一，說到破產(chǎn)債權(quán)，就必須要說到我國稅收債權(quán)理論的由來，我國稅收債權(quán)論實(shí)質(zhì)上算是引進(jìn)的西方國家的稅收債權(quán)說，然而，西方很多國家在采用稅收債權(quán)說時(shí)，現(xiàn)今認(rèn)為：既然稅收債權(quán)能夠享有一般債權(quán)所有的權(quán)利，那自然其在受償時(shí)，也應(yīng)按一般債權(quán)處理。
例如德國最新破產(chǎn)法里與舊破產(chǎn)法相比，就不再將稅收債權(quán)列為優(yōu)先破產(chǎn)債權(quán)，而將其作為一般債權(quán)對(duì)待，而奧地利、澳大利亞等國，也將稅收債權(quán)改為一般破產(chǎn)債權(quán)。
在中國，立法上雖然采用了稅收債權(quán)說，然而卻僅僅是部分性采用，例如在我國，稅收債權(quán)被認(rèn)為具有優(yōu)先性，而不是一般債權(quán)。
此時(shí)，如果稅收債權(quán)享有一般債權(quán)所有的權(quán)利，然而在承擔(dān)義務(wù)時(shí)（即清算償還時(shí)），卻不能對(duì)等的承擔(dān)義務(wù)，反而優(yōu)先受償，很明顯顯失公平。
第二，稅務(wù)機(jī)關(guān)并非通常意義上破產(chǎn)法的債權(quán)人。稅務(wù)機(jī)關(guān)由于其本身是公權(quán)力的代表，且稅務(wù)債權(quán)本身也是通過公權(quán)力的立法所形成，因此與一般的債權(quán)人相比，有其天然的局限性，此時(shí)，把稅務(wù)機(jī)關(guān)等同于一般債權(quán)人，享有一般債權(quán)人權(quán)利，并不適格。
例如：在破產(chǎn)清算時(shí)，有和解與重整，而和解與重整中，相關(guān)債權(quán)人為了長遠(yuǎn)維護(hù)自身債權(quán)的清償，有時(shí)會(huì)進(jìn)行債務(wù)豁免與債轉(zhuǎn)股，然而作為稅務(wù)機(jī)關(guān)，卻不可能進(jìn)行債務(wù)豁免與債轉(zhuǎn)股，在和解與重整中，除非償還欠稅，否則稅務(wù)機(jī)關(guān)只會(huì)投反對(duì)票，而本身根本沒有權(quán)力投贊成票。
說的直白點(diǎn)，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)在企業(yè)破產(chǎn)和解與重整中，雖然表面上可以進(jìn)行豁免企業(yè)債務(wù)或者債轉(zhuǎn)股，然而實(shí)際上，完全是不可能的事，說白了，稅務(wù)機(jī)關(guān)就是一個(gè)表決時(shí)永遠(yuǎn)只可能搖頭反對(duì)的角色。
既然稅務(wù)機(jī)關(guān)作為債權(quán)人，本身無法真正參與到企業(yè)和解與重整當(dāng)中，此時(shí)，卻讓一個(gè)受限的債權(quán)人（稅務(wù)局）完全享有一般債權(quán)人的權(quán)利，未免不切合實(shí)際，更是對(duì)企業(yè)的不利。
即便是民法上，對(duì)于限制行為能力人的權(quán)利，也是限制的，然而在稅收債權(quán)破產(chǎn)清算時(shí)，卻不加任何的限制，這與破產(chǎn)法第一條所說的公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益的原則，明顯是相違背的。
第三，從法律規(guī)定來說，稅務(wù)機(jī)關(guān)也無權(quán)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，破產(chǎn)法規(guī)定了債權(quán)人可以申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)清算，而稅務(wù)機(jī)關(guān)屬于債權(quán)人，所以有權(quán)利進(jìn)行破產(chǎn)清算。
那么事實(shí)上是不是這樣呢？稅收債權(quán)在民法上的權(quán)利，是不是直接按照民法規(guī)定施行就可以，而不需要法律授權(quán)呢？
首先，稅收債權(quán)雖然屬名字有債權(quán)，然而其實(shí)質(zhì)不過是形成的欠稅，與稅收強(qiáng)制、稅務(wù)檢查一樣，都是行政法規(guī)定下產(chǎn)生。這與一般意義上，行政主體的民事行為是截然不同的，例如，稅務(wù)局買一臺(tái)電腦，在電腦買賣中形成的債權(quán)與稅收債權(quán)，毫無疑問是不同的。
既然這不屬于民事上的債權(quán)，自然，其權(quán)力的行使、處分就是需法律的授權(quán)。
其次，我們可以看下征管法第五十條，專門規(guī)定了，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依照合同法第七十三條、第七十四條的規(guī)定行使代位權(quán)、撤銷權(quán)。
而合同法第七十三條規(guī)定：“因債務(wù)人怠于行使其到期債權(quán)，對(duì)債權(quán)人造成損害的，債權(quán)人可以向人民法院請(qǐng)求以自己的名義代位行使債務(wù)人的債權(quán)，但該債權(quán)專屬于債務(wù)人自身的除外。代位權(quán)的行使范圍以債權(quán)人的債權(quán)為限。債權(quán)人行使代位權(quán)的必要費(fèi)用，由債務(wù)人負(fù)擔(dān)?！?nbsp;
如果說，稅務(wù)機(jī)關(guān)的在稅收債權(quán)中是債權(quán)人，可以當(dāng)然的享有民法上債權(quán)人的權(quán)利，那么完全沒必要在征管法中專門授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)行使代位權(quán)與撤銷權(quán)。
因?yàn)楹贤ㄖ幸呀?jīng)明確規(guī)定，債權(quán)人如何行使代位權(quán)與撤銷權(quán)的情況下，征管法再授權(quán)，豈不是多此一舉？
再次，征管法實(shí)施細(xì)則第五十條規(guī)定：納稅人有解散、撤銷、破產(chǎn)情形的，在清算前應(yīng)當(dāng)向其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告；未結(jié)清稅款的，由其主管稅務(wù)機(jī)關(guān)參加清算。
對(duì)于第二款的規(guī)定，實(shí)施細(xì)則釋義中是這么解釋的：“賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)參加清算的權(quán)利。納稅人有解散、撤銷、破產(chǎn)情形且未結(jié)清稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以參加清算以保證國家稅款優(yōu)先權(quán)?！?nbsp;
從該條規(guī)定我們可以看到，實(shí)施細(xì)則通過法條形式賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)參加清算的權(quán)利，而并沒有賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)企業(yè)破產(chǎn)的權(quán)利。
也就是說，從法律上來說，由于稅收債權(quán)是一種行政性的權(quán)力結(jié)果，所以其行使都需要行政法律的授權(quán)，而征管法在對(duì)稅收債權(quán)如何享有民事一般債權(quán)權(quán)利也確實(shí)進(jìn)行了明確授權(quán)（例如行使民事上的代位權(quán)、撤銷權(quán)以及參加破產(chǎn)清算權(quán)），但是，并沒有授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)清算申請(qǐng)。
對(duì)于行政機(jī)關(guān)來說，法無授權(quán)即禁止，因此，毫無疑問，稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有權(quán)利對(duì)企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。
上面說的都是理論與法理上，下面筆者再來說下實(shí)務(wù)上的問題：
第一，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)不能為國家?guī)砣魏魏锰帯?nbsp;
由于稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有稅款優(yōu)先權(quán)與稅收強(qiáng)制權(quán)，因此，在企業(yè)欠稅時(shí)，完全可以通過采用稅收強(qiáng)制權(quán)，來征繳稅款，而沒任何必要去進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)。畢竟，比起破產(chǎn)申請(qǐng)清算，稅收強(qiáng)制毫無疑問是相對(duì)來說見效快的措施。而且，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)與稅收強(qiáng)制相比并不能為國家多帶來一分錢的稅款，而只會(huì)增加更多繁雜的手續(xù)。
在明明有更有效的手段下，卻舍近求遠(yuǎn)，進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)，這很明顯與行政效率原則相違背。
第二，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)會(huì)給企業(yè)造成巨大損害。
稅務(wù)機(jī)關(guān)由于其天然的地位，說白了就是屁股決定腦袋，因此，如果其在企業(yè)欠稅時(shí)，進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)，不可能會(huì)去考慮企業(yè)未來經(jīng)營前景，也不可能想著如何才能利于企業(yè)，而是由于自身有著在破產(chǎn)中稅款優(yōu)先權(quán)，因此，只會(huì)考慮如何快速收繳稅款，從而在不顧企業(yè)可能的未來經(jīng)營良好前景下，直接進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)。
而在現(xiàn)在這種經(jīng)濟(jì)下行情況下，很多企業(yè)資金鏈都處于隨時(shí)斷裂狀態(tài)，可以說，有許多老板，完全是靠著信譽(yù)才能借貸維持企業(yè)的生存。而這時(shí)候，一但稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)，無論法院最終是否受理，都將會(huì)給企業(yè)信譽(yù)造成巨大損害，從而可能成為壓倒企業(yè)的致命稻草，讓企業(yè)因此，資金鏈斷裂，最終真正破產(chǎn)！
第三，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)不能降低執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)，可以核銷長期欠稅，從而降低稅務(wù)執(zhí)法人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
那么，事實(shí)上是不是這樣呢？我們知道，作為行政機(jī)關(guān)，不能為了保全自己，而至百姓于不顧，因?yàn)檎穆氊?zé)，就是服務(wù)百姓。然而如果稅務(wù)機(jī)關(guān)，為了降低自己的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，而采用破產(chǎn)申請(qǐng)給企業(yè)造成巨大損害的手段，這明顯與我們政府的服務(wù)宗旨相違背。
即便退一萬步說，采用了破產(chǎn)申請(qǐng)，是不是就一定會(huì)降低我們稅務(wù)人員的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)呢？
我們知道，如果不想讓稅務(wù)機(jī)關(guān)人員肆意行使這種破產(chǎn)申請(qǐng)，那必然會(huì)造成巨大損害，因此，作為稅務(wù)機(jī)關(guān)，為了規(guī)范防止稅務(wù)人員肆意行使，必須會(huì)出臺(tái)一些內(nèi)部文件規(guī)定。
而現(xiàn)在，很多檢察院經(jīng)常會(huì)以稅務(wù)部門自己出臺(tái)的文件規(guī)定來定稅務(wù)執(zhí)法人員的罪責(zé)。而如果稅務(wù)部門出臺(tái)一些破產(chǎn)申請(qǐng)的規(guī)定，且不說其可操作性有多強(qiáng)，僅憑著多數(shù)稅務(wù)執(zhí)法人員根本不了解破產(chǎn)法，這時(shí)候，必須會(huì)讓許多執(zhí)法人員遇到更加未知的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)然，這里可能會(huì)有人說，那稅務(wù)機(jī)關(guān)完全可以不出臺(tái)相關(guān)規(guī)定嘛，但是如果不出臺(tái)具體操作規(guī)定，以現(xiàn)階段基層執(zhí)法人員的水平，試問有幾個(gè)敢說能精通破產(chǎn)法，能依法操作？
因此，認(rèn)為稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)能降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，不過是笑談而已。
第四，“清理僵尸企業(yè)”不是稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)的理由。
首先，清理僵尸企業(yè)有很多方法，為什么一定要通過破產(chǎn)申請(qǐng)呢？工商有吊銷營業(yè)執(zhí)照，稅務(wù)有非正常戶處理，為什么就非要采用破產(chǎn)申請(qǐng)的形式呢？
其次，即便是清理僵尸企業(yè)，那么誰能保證稅務(wù)機(jī)關(guān)破產(chǎn)申請(qǐng)權(quán)僅針對(duì)的是清理僵尸企業(yè)，而不是其他企業(yè)？要知道，只要是欠稅就能破產(chǎn)申請(qǐng)，而不是非要是達(dá)到僵尸企業(yè)的指標(biāo)才規(guī)定允許破產(chǎn)申請(qǐng)。
總結(jié)下：無論是從法理上，行政法規(guī)規(guī)定上，還是從實(shí)際作用上來說，毫無疑問的，稅務(wù)機(jī)關(guān)都無權(quán)也沒必要對(duì)企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)申請(qǐng)，而現(xiàn)階段，之所以會(huì)有所謂的稅務(wù)機(jī)關(guān)借“清理僵尸企業(yè)”之名，進(jìn)行企業(yè)破產(chǎn)申請(qǐng)，其實(shí)質(zhì)，不過是一場(chǎng)政治的作秀，是為了降低自身風(fēng)險(xiǎn)，將刀砍向本以岌岌可危的企業(yè)的一種不負(fù)責(zé)任的手段而已。
李克強(qiáng)總理一再強(qiáng)調(diào)要簡政放權(quán)，正是因?yàn)槲覀兊牟块T，管的太寬，太多，把企業(yè)的手與腳，甚至是全身的汗毛都捆綁著，讓企業(yè)想雄起一下都不可能，而在黨中央如此強(qiáng)調(diào)放權(quán)下，下面某些部門仍然借清理之名，行擴(kuò)權(quán)之實(shí)，干涉企業(yè)的正常的生存與經(jīng)營，不可謂不可怕。
