今年全國兩會(huì)期間，稅收立法權(quán)回歸全國人大這一老話題再次激起波瀾。對此，北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文在接受財(cái)新記者專訪時(shí)表示，目前全國人大及其常委會(huì)制定稅收法律的條件成熟了，其自身也具備相應(yīng)能力。
他同時(shí)提出，在終止對國務(wù)院授權(quán)時(shí)，需做好銜接工作；廢止授權(quán)后至新法律出臺(tái)前，若需修改現(xiàn)有稅種須以減輕稅負(fù)為原則，若要開征新稅種應(yīng)由全國人大或其常委會(huì)立法；往后授權(quán)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)個(gè)別的、具體的，而非整體性的授權(quán)。
3月9日，來自山東團(tuán)的全國人大代表趙冬苓表示，她已將《關(guān)于終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或者條例的議案》正式上交大會(huì)議案組。在此前后，該議案及相關(guān)提議引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。
立法授權(quán)溯源
終止授權(quán)國務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或條例一說，背景可溯至上世紀(jì)80年代。1984年9月的六屆全國人大常委會(huì)七次會(huì)議，通過關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制，發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定。次年，六屆全國人大三次會(huì)議做出另一項(xiàng)更廣泛的授權(quán)，即國務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例。兩次授權(quán)隨后延續(xù)20余年。
2009年6月，十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過決定，廢止1984年對國務(wù)院的授權(quán)。1985年的授權(quán)則保留至今。
2000年出臺(tái)的《立法法》，則明確規(guī)定涉及稅收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全國人大及其常委會(huì)可授權(quán)國務(wù)院對其中部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。部分人士將此視為1985年授權(quán)立法仍在延續(xù)的證據(jù)。
今年全國兩會(huì)上，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在答記者問時(shí)即稱，《立法法》第八條規(guī)定全國人大專屬立法權(quán)的范圍，稅收立法是人大權(quán)力，但人大可以授權(quán)。1984年和1985年全國人大就授權(quán)國務(wù)院在稅收、改革開放、經(jīng)濟(jì)改革等方面制定行政法規(guī)。1984年的授權(quán)決定已廢除，1985年的授權(quán)決定現(xiàn)在依然有效。
但也有觀點(diǎn)認(rèn)為，按新法覆蓋舊法的原則，《立法法》的出臺(tái)實(shí)際上已廢止1985年全國人大對國務(wù)院的授權(quán)，只是現(xiàn)實(shí)中并未嚴(yán)格執(zhí)行。對此，劉劍文表示不完全贊同。他認(rèn)為，按《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)還是可以授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。如果授權(quán)已廢止，也就不可能出現(xiàn)2009年全國人大常委會(huì)廢止1984年的授權(quán)一事。
他指出，問題在于《立法法》頒發(fā)之時(shí)留下的“尾巴”，即沒有說明如何處理1984、1985年對國務(wù)院的兩次授權(quán)，以致討論至今未息。
此間多有專家提出，全國人大授權(quán)應(yīng)有時(shí)間、范圍限制。信春鷹3月9日則回應(yīng)稱，什么時(shí)候收回授權(quán)，“還要認(rèn)真地研究、分析大家的意見，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候能夠考慮這個(gè)問題，具體沒有路線圖，也沒有時(shí)間表”。
《立法法》規(guī)定，待授權(quán)立法事項(xiàng)經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國人大及其常委會(huì)及時(shí)制定法律；法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止。
劉劍文向財(cái)新記者分析稱，目前全國人大及其常委會(huì)制定稅收法律的條件成熟了，其自身也具備相應(yīng)能力。
如何終止授權(quán)？
如何終止1985年對國務(wù)院的授權(quán)決定？劉劍文提出兩種途徑：一是通過全國人大常委會(huì)清理法律的形式，直接廢止授權(quán)決定；二是加快立法步伐，抓緊時(shí)機(jī)將現(xiàn)有稅收法規(guī)條例及時(shí)上升為法律，間接廢止。
他同時(shí)指出廢止授權(quán)的注意事宜：首先，即便廢止了1985年的授權(quán)，也不意味國務(wù)院制定的行政法規(guī)都終止了。“我們需要承認(rèn)已有的、在實(shí)踐中仍起作用的稅收行政法規(guī)的效力，直至全國人大或其常委會(huì)制定新法律來替代為止，否則會(huì)出現(xiàn)稅法實(shí)施的空檔。”
同時(shí)需注意，新法律出臺(tái)之前，按照1985年授權(quán)決定制定的稅種中，如果有一些法規(guī)條例落后于形勢、需要修改，國務(wù)院有權(quán)力修改，但修改中需以減輕納稅人負(fù)擔(dān)為原則；如果要開征新稅種，如環(huán)境稅和遺產(chǎn)稅，則應(yīng)由全國人大或其常委會(huì)立法，若其覺得條件不成熟，也可授權(quán)國務(wù)院。
其次，即便廢止授權(quán)，全國人大及其常委會(huì)還是可以繼續(xù)授權(quán)國務(wù)院制定稅收方面的暫行條例、先行先試。只不過按《立法法》規(guī)定，授權(quán)應(yīng)是個(gè)別的、具體的，而非整體性的，不能像1985年的授權(quán)那樣。
關(guān)于稅收立法問題，全國政協(xié)委員、清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授李稻葵認(rèn)為，全國人大不能太早立法，“一刀切”立法可能會(huì)產(chǎn)生問題。他認(rèn)為，合理的方式是由全國人大常委會(huì)劃定統(tǒng)一的粗線條杠桿，后授權(quán)國務(wù)院，由國務(wù)院再授權(quán)給各地方政府，各地因地制宜進(jìn)行試點(diǎn)。之后根據(jù)試點(diǎn)結(jié)果形成國務(wù)院條例，再逐步形成全國性法律。
但《立法法》已作出明確規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)可授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)，但被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)。
目前中國18個(gè)稅種中，僅個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個(gè)稅種由全國人大及其常委會(huì)制定稅收實(shí)體法律；而增值稅、消費(fèi)稅等14個(gè)稅種和關(guān)稅，均由國務(wù)院制定稅收條例。2012年，這15個(gè)稅種的收入合計(jì)占近全國稅收總收入的75%。 相關(guān)鏈接：收回稅收立法授權(quán)沒有路線圖、時(shí)間表
?。ㄖ袊悇?wù)報(bào)厲征）在今年全國“兩會(huì)”上，有不少全國人大代表和政協(xié)委員以“稅收法定”為由提出全國人大應(yīng)終止對國務(wù)院制定稅收法規(guī)的授權(quán)，還有部分全國人大代表向大會(huì)提出了這方面的議案。日前，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹在回答記者提問時(shí)表示，全國人大在收回稅收立法授權(quán)方面沒有路線圖，也沒有時(shí)間表。
“我們都關(guān)注到最近一段時(shí)間以來媒體和專家對稅收法定問題討論的特別多，特別活躍，同時(shí)也注意到在本次人大會(huì)議上，有代表團(tuán)已將此作為議案正式向大會(huì)提出。”信春鷹說。
稅收法定指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，包括稅種法定、稅收要素法定、程序法定等。立法法第八條和第九條明確稅收立法屬于全國人大專署立法權(quán)范圍，人大可以授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要對尚未制定法律的稅收事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。全國人大于1984年和1985年授權(quán)國務(wù)院在稅收等方面制定暫行規(guī)定或條例。目前，1984年的授權(quán)決定已被廢除，1985年的授權(quán)決定依然有效。
“至于什么時(shí)候收回這個(gè)授權(quán)，我們還要認(rèn)真研究、分析大家的意見，在適當(dāng)時(shí)候考慮這個(gè)問題。具體來說沒有路線圖，也沒有時(shí)間表，但是我們會(huì)回應(yīng)公眾的關(guān)注。”信春鷹說。
在記者會(huì)上，全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任郎勝就未來5年立法規(guī)劃回答記者提問時(shí)表示，要按照稅收法定原則，不斷總結(jié)這些年在稅收領(lǐng)域取得的改革經(jīng)驗(yàn)，把現(xiàn)行稅收暫行條例上升為法律。
據(jù)記者了解，1984年全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在實(shí)施國營企業(yè)“利改稅”和改革工商稅制過程中擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行。2009年，十一屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議廢止了這項(xiàng)授權(quán)決定。1985年全國人大授權(quán)國務(wù)院對有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面的問題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在與有關(guān)法律和全國人大及其常委會(huì)有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行規(guī)定或者條例，并報(bào)全國人大常委會(huì)備案。目前，該授權(quán)決定仍然有效。
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