財(cái)稅改革的主要目標(biāo)應(yīng)該是改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、改善收入分配、提高預(yù)算的透明度和法制化程度、提高財(cái)政的可持續(xù)性、控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
目前的財(cái)稅體制所面臨的主要問(wèn)題包括：
目前的財(cái)稅體制的一些弊端助長(zhǎng)了高投資、高耗能、高污染的增長(zhǎng)方式；
稅收體制的問(wèn)題阻礙了服務(wù)業(yè)發(fā)展、難以抑制高能耗高污染行業(yè)的發(fā)展、收入分配功能很弱；
大量出臺(tái)的區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃所提出的稅收優(yōu)惠，導(dǎo)致擾亂正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的惡性競(jìng)爭(zhēng)；
在支出方面民生開(kāi)支不足但三公消費(fèi)和對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)過(guò)多；
預(yù)算的透明度和法制化程度低，隨意性強(qiáng)，無(wú)論是廣度上還是深度上，當(dāng)前的預(yù)算管理都沒(méi)有滿足向人大、社會(huì)提供完整信息的要求；
全口徑預(yù)算雖然框架已經(jīng)建立但大部分應(yīng)該上繳公共預(yù)算的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)仍然游離在外，預(yù)算缺乏長(zhǎng)期預(yù)測(cè)因而無(wú)法反映長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；
在中央和地方的財(cái)政關(guān)系方面，地方承擔(dān)較多的支出責(zé)任而缺乏自主財(cái)力、透明的轉(zhuǎn)移支付體制和通過(guò)透明方式獨(dú)立發(fā)債的權(quán)力，制約了地方根據(jù)當(dāng)?shù)匦枨笈渲秘?cái)政資源的空間，并可能產(chǎn)生大量地方平臺(tái)不規(guī)范融資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
我們的主要改革建議包括：
三年內(nèi)基本完成“營(yíng)改增”，并以“營(yíng)改增”為突破口，全面改革稅制、推動(dòng)中央和地方財(cái)政關(guān)系改革。
真正建立全口徑政府預(yù)算體系，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審批、修改和監(jiān)督能力；三年內(nèi)徹底清理所有未納入預(yù)算的各種體制外收費(fèi)；在2015年底前將國(guó)有企業(yè)稅后利潤(rùn)上繳公共預(yù)算的平均比例提高到20%，中長(zhǎng)期內(nèi)將此比例提高到30%－40%；啟動(dòng)向社保劃撥上市國(guó)有企業(yè)股份的試點(diǎn)；通過(guò)提高預(yù)算透明度抑制政府干預(yù)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的沖動(dòng)。
在中央與地方財(cái)政關(guān)系方面，要充分、具體地考慮每項(xiàng)支出責(zé)任的歷史沿革和復(fù)雜性，將有較強(qiáng)“外部性”的司法、環(huán)保監(jiān)管、食品和藥物安全、跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施等部分支出責(zé)任集中到中央，推動(dòng)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌；鼓勵(lì)地方在養(yǎng)老金個(gè)人賬戶、醫(yī)療、教育、土地等領(lǐng)域探索不同的改革路徑和管理方式；考慮將特別消費(fèi)稅和車輛購(gòu)置稅的收入和稅率決定權(quán)下放給地方，或允許地方開(kāi)征零售稅；減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大以公式為基礎(chǔ)的一般性轉(zhuǎn)移支付，提高轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性和透明度。另外，轉(zhuǎn)移支付的新體制必須充分反映農(nóng)民工及其子女的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)需求在地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移，減少財(cái)政體制對(duì)城市化的阻力。
擴(kuò)大地方政府通過(guò)透明方式獨(dú)立發(fā)債的權(quán)力，逐步建立以市政債為主體的地方基礎(chǔ)設(shè)施融資體制。要求發(fā)行市政債的地方政府公布資產(chǎn)負(fù)債表。通過(guò)立法、市場(chǎng)機(jī)制、增加透明度、加強(qiáng)地方人大監(jiān)督、建立預(yù)警體系等改革來(lái)硬化地方政府的預(yù)算約束。
建立中長(zhǎng)期預(yù)算框架，增強(qiáng)財(cái)政的可持續(xù)性。建立中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算框架（包括5－10年財(cái)政預(yù)測(cè)，并公布主要或有負(fù)債）。除了預(yù)算部門(mén)之外，還應(yīng)該要求人力資源與社會(huì)保障部對(duì)長(zhǎng)期（如今后40年）的養(yǎng)老金缺口和衛(wèi)生費(fèi)用進(jìn)行預(yù)測(cè)。
作者馬駿系德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、白重恩系清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)。本文為中國(guó)金融四十人論壇2013年內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《關(guān)于財(cái)稅體制改革的思路》的報(bào)告摘要 |
