從此以后，國(guó)務(wù)院在稅法制定上享受了更多的自主權(quán)。除了《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》是由全國(guó)人大制定外，其他稅收法規(guī)均為政府行政機(jī)關(guān)制定，涉及納稅人基本權(quán)利與義務(wù)的主要稅種如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等等都是國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例。
其后蔣洪收到有關(guān)部門(mén)的書(shū)面回復(fù)，回復(fù)中表示正在進(jìn)行這方面的文件整理工作，正在考慮這方面的事情。
但是自這次回復(fù)以后，蔣洪就在沒(méi)有收到相關(guān)回應(yīng)，也沒(méi)有看到事情有所進(jìn)展。
稅收權(quán)旁落凸顯人大失職
在蔣洪看來(lái)，雖然人大授權(quán)國(guó)務(wù)院稅收立法權(quán)現(xiàn)在看來(lái)不太合理，但根據(jù)《立法法》，這種情況的產(chǎn)生是有法律依據(jù)并經(jīng)過(guò)合法程序的。
《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，……。”這為人大授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅法提供了法律依據(jù)。
但是《立法法》同時(shí)也提出收回授權(quán)的依據(jù)，即《立法法》第十一條規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”。
“如果人大當(dāng)初因?yàn)楦母镩_(kāi)放的原因需要授權(quán)的話，這個(gè)授權(quán)應(yīng)該是有時(shí)間、有范圍限制的，現(xiàn)在呢？變成了沒(méi)有時(shí)間限制的、沒(méi)有范圍限制的，所有的收稅問(wèn)題全部由國(guó)務(wù)院說(shuō)了算，這就屬于全面的棄權(quán)。”蔣洪表示“這是人大失職的表現(xiàn)。”
由于長(zhǎng)期致力于呼吁政府陽(yáng)光財(cái)政，蔣洪有著“麻辣委員”的稱(chēng)號(hào)，2010年其提案《將陽(yáng)光財(cái)政落到實(shí)處》受到廣泛的關(guān)注，正是由于蔣洪委員等人的努力，政府財(cái)政開(kāi)始了形式上的公開(kāi)，納稅人也開(kāi)始更關(guān)注政府的錢(qián)是怎么花的。
對(duì)于如何解決人大稅收立法權(quán)旁落的問(wèn)題，蔣洪表示還要靠不斷的呼吁，“我相信會(huì)收回的，時(shí)間早晚的問(wèn)題。”蔣洪表示。
而另一邊，人大代表趙冬苓發(fā)起的《關(guān)于終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收暫行規(guī)定或條例的議案》已征集到了31位代表聯(lián)署，達(dá)到提出議案的標(biāo)準(zhǔn)。
附 文：2009年全國(guó)政協(xié)會(huì)議提案
人民通過(guò)其代表機(jī)構(gòu)來(lái)決定是否納稅、怎樣納稅以及繳納多少稅的權(quán)力是人民當(dāng)家作主的重要標(biāo)志，也是人民當(dāng)家作主的基本保證。
我國(guó)《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。第五十八條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”。
我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定了“只能制定法律”的事項(xiàng)，其中有“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”和“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”。稅收的立法權(quán)屬于人大，無(wú)論從道理上還是法律上來(lái)說(shuō)都是無(wú)可爭(zhēng)議的。
然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的稅法的絕大部分都是國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院的所屬部門(mén)——財(cái)政和稅收部門(mén)所制定的暫行條例，這些條例在實(shí)踐中取代了原本應(yīng)該通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)的立法程序來(lái)制定的法律。自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，除了《稅收征管法》、《企業(yè)所得稅法》和《個(gè)人所得稅法》是由全國(guó)人大制定外，其他稅收法規(guī)均為政府行政機(jī)關(guān)制定，涉及納稅人基本權(quán)利與義務(wù)的主要稅種如增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等等都是國(guó)務(wù)院頒布的暫行條例。
但是，這種情況的產(chǎn)生是有法律依據(jù)并經(jīng)過(guò)合法程序的。我國(guó)《立法法》第九條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，……。”1985年，全國(guó)人大通過(guò)了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，根據(jù)這一授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了一系列的稅收暫行條例。
該項(xiàng)授權(quán)應(yīng)該終止，特別是關(guān)于稅收立法權(quán)的部分。理由如下：
一、《立法法》第十條規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍”。85年授權(quán)是“為了保障經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放工作順利進(jìn)行”，這不是一個(gè)明確的、特定的目的；85年授權(quán)范圍是“在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面”，這也不是一個(gè)明確的、界限清晰的范圍，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)的所有方面。而且這項(xiàng)授權(quán)沒(méi)有時(shí)間限制。
二、法律規(guī)定人大有權(quán)授權(quán)，同時(shí)也有權(quán)不授權(quán)或終止已經(jīng)授予的立法權(quán)。《立法法》第十一條規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止”。
三、經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放，我國(guó)已經(jīng)取得了制定和應(yīng)用法律管理經(jīng)濟(jì)的大量經(jīng)驗(yàn)。如果說(shuō)在改革開(kāi)放初期許多事情都還在嘗試之中，缺乏把握，需要采取授權(quán)方式來(lái)制定法規(guī)的話，那么授權(quán)二十多年后的今天，完全可以說(shuō)“經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟”了。繼續(xù)無(wú)特定目的、無(wú)特定范圍、無(wú)時(shí)間限制的授權(quán)已經(jīng)完全沒(méi)有必要，繼續(xù)授權(quán)無(wú)異于人大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中立法權(quán)的的全面放棄。
稅收是政府提供公共服務(wù)的價(jià)格。公眾是購(gòu)買(mǎi)者，人大是購(gòu)買(mǎi)者的代表，行政部門(mén)是公共品的提供者。稅收立法的授權(quán)意味著讓賣(mài)者決定價(jià)格，并且不管購(gòu)買(mǎi)者是否愿意，他都有權(quán)從購(gòu)買(mǎi)者的口袋里拿錢(qián)。
稅收相當(dāng)于一個(gè)大社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)。公眾是業(yè)主，人大是業(yè)主委員會(huì)，行政部門(mén)是物業(yè)管理公司。稅收立法的授權(quán)就類(lèi)似于業(yè)主委員會(huì)決定，物業(yè)費(fèi)讓物業(yè)公司說(shuō)了算。
稅收立法權(quán)類(lèi)似于公眾的支票本，授權(quán)相當(dāng)于立法部門(mén)代表公眾在支票上簽了字，但金額卻空著，讓行政部門(mén)任意填寫(xiě)。
雖然在很多時(shí)候人們?cè)敢庀嘈耪姓块T(mén)會(huì)為社會(huì)公眾著想，但這樣的制度安排有很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)，這是人們的常識(shí)就能理解的。健全政府的管理體制，讓稅收立法權(quán)回歸人大應(yīng)該提到議事日程上來(lái)了。
以上提議請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)予以考慮。
本文由天津財(cái)經(jīng)大學(xué)首席財(cái)政學(xué)教授李煒光撰寫(xiě)初稿，蔣洪再稿后定稿。
