在全面深化改革的背景下，將于11月召開的中共十八屆三中全會讓外界充滿期待。
由于進行重大改革決策已成為歷屆三中全會的傳統(tǒng)，因此各方普遍預計本屆三中全會將給出經(jīng)濟改革路線圖，并在一些領域出現(xiàn)重大突破。作為經(jīng)濟領域改革的重要議題之一，財稅改革如何破題令人關(guān)注。
管理仍薄弱
對于本屆三中全會，國家行政學院教授馮俏彬十分關(guān)注。作為財稅專家，馮俏彬?qū)π陆鹑谟浾弑硎?，新一輪財稅改革觸及地方債務管理問題的概率很大。
值得注意的是，就在采訪前，財政部部長樓繼偉8月28日在向全國人大常委會報告今年以來預算執(zhí)行情況時曾專門談到加強地方政府性債務管理的問題。
結(jié)合此前審計署掀起的針對全國政府性債務的“審計風暴”來看，如何化解地方債務問題已經(jīng)被提上議事日程。
“扣除經(jīng)常項目開支，地方每年可用新增財力難以超過1萬億?！逼桨沧C券認為，從現(xiàn)金流量觀察，地方債整體不具有償還的可能性，只能通過借新還陳的債務滾動，將問題后推。
根據(jù)審計署今年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級2012年債務規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。
面對政府債務問題，新金融記者注意到，有機構(gòu)甚至認為，如果將地方債務、環(huán)保、養(yǎng)老金及政府擔保性質(zhì)的準國債考慮在內(nèi)，我國的政府債務將有倍數(shù)增長并帶動總債務水平較大幅度提高，從而達到不可坐視的程度。
“摸清底細、抑制擴張、堵歪門、開正道”被外界認為是化解地方債務問題的關(guān)鍵，但尷尬的是，盡管國家加強了對地方政府債務的管理、銀行對地方政府及其融資平臺公司信貸投放也有所從緊，但一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象仍較為突出。
審計署在抽查中發(fā)現(xiàn)，這些融資方式隱蔽性強，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達20%、集資年利率最高達17.5%，蘊含新的風險隱患。
由于國家尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規(guī)?？刂?、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。
而要緩解目前的財政困局，不少學者均寄望財稅改革，而深化分稅制也為他們所廣泛強調(diào)。
事權(quán)劃分是難題
我國分稅制財政管理體制的確立始于1993年11月。記者注意到，當時發(fā)布的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》明確指出，要把地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。同年12月，《國務院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》發(fā)布。該《決定》要求，改革現(xiàn)行地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制，并自1994年1月1日起正式啟動。
應該說，財稅改革一直是整個改革的突破口，從中央確立了市場化改革取向之后，財稅改革也迎來了一個重大的歷史轉(zhuǎn)折，為市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用開辟道路。不過，在馮俏彬看來，盡管當時的分稅制改革是一個大動作，但又是一個過渡性質(zhì)的不完善的分稅制。
近年來，不少人批評稱，正是由于省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，并出現(xiàn)財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移現(xiàn)象，最終才表現(xiàn)為土地財政和地方平臺債的增加。他們認為，在地方政府缺乏財政收入支柱，也沒有一個可以從“前門走通”的融資制度的背景下，除了變相搞融資平臺和隱性負債之外，不得不依賴于土地一級市場批租。
財政部財科所所長賈康曾撰文稱，在中國漸進改革中，采取種種過渡措施，以“分類指導”方式逐步完成省以下分稅分級財政體制的構(gòu)建，是一種必然的選擇，但分類指導中，絕不應當把種種條件約束之下不得已的過渡安排，放大到否定分稅制最基本的一體化制度框架的層面。
然而在此情況下，分稅制究竟要深化到哪一級，外界也有不同看法。比如，一些專家就認為，省以下實行完全的分稅制是不可能的，越往下按照稅種劃分收入的比重會越少。到縣鄉(xiāng)一級，基本無稅可分。
上海交通大學海外教育學院稅務教研組組長汪蔚青對新金融記者表示，可以在省以下再延伸一級，但如果再往下的話反倒會限制地方的發(fā)展。
“分稅只是分稅制的一個方面?！瘪T 俏彬?qū)τ浾弑硎荆诜侄愔聘母锷罨倪^程中，還包括應將事權(quán)重新劃分、轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化等諸多內(nèi)容。她表示，財稅改革的重點在于重劃中央與地方政府之間的事權(quán)范圍，而重中之重是將那些被誤配置給地方政府的交叉事權(quán)上收至中央，由中央政府承擔主要資金責任，比如社保、教育、醫(yī)療等。
不過馮俏彬也強調(diào)，清楚劃定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍并不等于兩者互不相干，相反仍然存在復雜的多重關(guān)系。以基本公共服務為例，中央在設定標準、承擔相應的資金責任后，具體的管理責任是一定委托給地方政府的。
稅種優(yōu)化的關(guān)鍵
按照國務院部署，自今年８月１日起，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)“營改增”試點在全國范圍內(nèi)推開，適當擴大部分現(xiàn)代服務業(yè)范圍，將廣播影視作品的制作、播映、發(fā)行等納入試點，力爭“十二五”期間全面完成“營改增”改革。
盡管目前試點方案中規(guī)定“試點期間原歸屬試點地區(qū)的營業(yè)稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區(qū)，而試點行業(yè)原營業(yè)稅優(yōu)惠政策可以延續(xù)”，但在未來改革全面完成之后，這一過渡性方案是否還能延續(xù)并不明確。
實際上，外界一直擔心，如果按照當前對增值稅所實行的中央和地方75:25的分成規(guī)定，這無疑會削弱地方的財力。因此，要想保持財政穩(wěn)定，杜絕“過頭稅”現(xiàn)象的發(fā)生，構(gòu)建新的地方稅收體系勢在必行。
在解決地方的財力問題上，曾有兩種不同的思路：一種看法是調(diào)整分稅制格局增加地方收入；另一種則認為應該保持分稅制基本格局不變，而通過財政轉(zhuǎn)移支付的手段解決問題。
采訪中，多位受訪專家均表示財稅改革將是“修補完善”而非“推倒重來”。這也就意味著分稅制主體將不變。
去年年底，時任財政部部長謝旭人在談及財稅制度改革的重點時說，要“構(gòu)建地方稅體系”。他稱，要將財產(chǎn)、行為類有關(guān)稅收作為地方稅體系的重要內(nèi)容，不斷增加地方稅收收入，“在統(tǒng)一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權(quán)限，培育地方支柱稅源”。
“從國際上看，能成為地方支柱性稅收的是房產(chǎn)稅和消費稅。但這兩個在我國目前的稅收體系中還不能完全支持?！瘪T俏彬說。
值得注意的是，日前財政部部長樓繼偉則表態(tài)稱，要擴大消費稅征稅范圍，將部分嚴重污染環(huán)境、過度消耗資源的產(chǎn)品及部分高檔消費品等納入征稅范圍。與此同時，還將擴大個人住房房產(chǎn)稅改革試點和將資源稅“從價計征”進行范圍。
考慮到當前制度設計、征管條件、納稅人稅法遵從和法治環(huán)境等因素，不少學者坦言房產(chǎn)稅短期內(nèi)無法成為地方的主體稅種。
另外，一些學者也建議，在全面推進房產(chǎn)稅之前，應逐步改變目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費和稅收并存的狀況，并結(jié)合其他方面的稅制改革，對房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)征收的有關(guān)稅種進行簡并，合理安排稅收負擔。
稅感高的背后
稅負問題也是貫穿在財稅改革過程中的一個重要問題。
盡管減免小微企業(yè)稅負、“營改增”等多項改革已經(jīng)啟動，但要求進一步減稅的呼聲并未消減。
不過采訪中，多位受訪專家表示，僅就稅負而言，我國相比國外并非最高。齊魯證券提供的一組數(shù)據(jù)也佐證了這一判斷：從財政收入和政府收入口徑來比較宏觀稅收負擔，稅收負擔分別為21.9%、25.1%,低于OECD國家的24.6%和42.9%。
盡管我國總體財政收入占GDP的比重和國際比較不能認為已經(jīng)過高，但賈康認為，稅制結(jié)構(gòu)中的間接稅比重過高、由企業(yè)承擔的比重過高，同時由本有支付能力的先富階層承擔的直接稅比重低到幾乎微不足道水平的問題，卻是應當明確指出的“顯著缺陷”。
長江證券(000783,股吧)分析師李冒余也認為，稅制結(jié)構(gòu)中的間接稅比重過高，是引發(fā)社會公眾的“稅收痛苦”感受的根源。
由此，一些學者也建議，應以低收入端、小微企業(yè)端、實體經(jīng)濟端等為重點的結(jié)構(gòu)性減稅，配之以其他優(yōu)化收入分配的舉措，來回應公眾關(guān)切，降低恩格爾系數(shù)較高的社會群體的稅收痛苦，優(yōu)化分配和再分配。
不過對于一國稅負重與不重的問題，財政部財科所副所長蘇明認為不能僅僅看它的宏觀稅負水平，還要看背后所隱含的社會保障制度和福利水平。他曾告訴新金融記者，歐洲國家特別是北歐國家社會福利或者說社會保障程度較高，在一定程度造成它們總體稅負偏高一些。
實際上，財政支出輕民生，也是民眾感受高稅負的重要原因。不少學者建議，財政支出除了保障行政機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)之外，應更多地向社會保障、衛(wèi)生、保健、教育等方面傾斜。
此外，在優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)時，還應隨著政府職能轉(zhuǎn)變，加快機構(gòu)改革，對一些專業(yè)經(jīng)濟管理部門可進行撤銷、合并和精簡，或進行經(jīng)營性改組，中介、評估、服務機構(gòu)必須與政府行政部門脫鉤，定崗定編，減少財政供養(yǎng)人口，壓縮行政經(jīng)費，做到有保有壓。
財稅改革的重點在于重劃中央與地方政府之間的事權(quán)范圍，而重中之重是將那些被誤配置給地方政府的交叉事權(quán)上收至中央，由中央政府承擔主要資金責任，比如社保、教育、醫(yī)療等。
清楚劃定中央政府與地方政府的事權(quán)范圍并不等于兩者互不相干，相反仍然存在復雜的多重關(guān)系。以基本公共服務為例，中央在設定標準、承擔相應的資金責任后，具體的管理責任是一定委托給地方政府的。 |
